ONGJERTH RICHÁRD: A vízfej és más legendák Budapestről II.

Egy, vagy többközpontú város?

Gyakran éri kritika Budapest kétszintű közigazgatásának a rendszerét is, mégpedig mindkét oldalról. Az egyik oldal azt szokta állítani, hogy „a világon sehol sincs olyan, hogy egy várost 24 egyenlő jogú önkormányzat alkosson”, míg a másik oldal rendszerint a „kétmillió embert nem lehet egyetlen központból hatékonyan képviselni” érvet hangoztatja. Matolcsy György írásában a kommunista diktatúra és a tervutasításos rendszer maradványának nevezi a fővároshoz tartozás „kényszerét”, így tulajdonképpen egy harmadik, a szakmai szempontokat nélkülöző, és a fentiek szerint téves álláspontot képvisel, hiszen a kommunista rendszert jóval megelőzően, az ilyen esetekben mindig meglévő politikai szempontok mellett szakmai alapon kidolgozott rendszert iktattak törvénybe, amelyen 1990-től több mélyreható változást is végrehajtottak.

Tudnivaló, hogy szinte minden milliós nagyváros önkormányzati rendszere egyedi, magán viseli az ország kultúrája mellett a történelem és a mindenkori politika, továbbá a közigazgatás, a városgazdálkodás, kommunális ellátás szervezeti, szervezési kérdéseinek elemeit is. Tökéletes megoldás sehol sincs, viszont az európai nagyvárosok között szinte mindenre lehet példát találni. Bécs vagy Párizs (mindkét esetben csak a kisebb, közigazgatási területet tekintve) egy központból irányított város, ahol bár vannak kerületek, de – a 2. világháború előtti budapesti elöljáróságokhoz hasonlóan – azok inkább ügyintézési pontok, ahol, ha létezik is valamilyen döntéshozó testület, azok inkább jelképes hatáskörökkel bírnak. A német nagyvárosok közül több – mivel egyesek közülük tartományok is – saját kerületi rendszerrel rendelkezik, így pl. a berlini kerületek hatáskörei nem egyeznek meg a hamburgiakéval, de mindkét nagyvárosban lényegesen több kompetenciával rendelkeznek a bécsieknél, vagy a párizsiaknál. Egészen sajátos a londoni rendszer, ahol a történelmi okokból eltérő jogosítványokkal rendelkező 33 kerületé a vezető szerep, és az 1965 óta működő Nagy-Londoni Hatóság, amelynek a 25 tagú közgyűlése csak a (nagy-)londoni polgármester munkáját ellenőrző szervezet. A londoni a polgármester maga is csak a közlekedésben, a környezeti ügyekben és a tervezési kérdésekben kompetens, a többi ügyet a kerületek intézik. Tanulságos érdekesség, hogy Margaret Thatcher kormányzása idején, 1986-ban feloszlatták a Nagy-Londoni Közgyűlést, és megszüntették a polgármester pozícióját, továbbá eladták a városházát. Ezt követően a kerületek tanácsa irányította a 33 kerület közös ügyeit, egészen 2000-ig, amikor – az 1998-as népszavazás után – ismét létrehozták a Nagy-Londoni hatóságot, és a közvetlenül választott polgármester pozícióját.

Tekintettel arra, hogy a budapesti kerületek lényegében az önálló magyar nagyvárosokhoz igen hasonló kompetenciákkal bírnak, és a fővárosi önkormányzatnak lényegesen korlátozottabb, a teljes város összehangolt működéséhez szükséges hatásköre van, a budapesti rendszer emlékeztet a londonira, és több szempontból a berlinire is. A mindennapi életben persze ez a rendszer jóval bonyolultabban működik, mintha egyetlen központból irányítanák a várost, ugyanakkor a kerületek választott vezetése jóval közelebb van a polgárokhoz, mint a fővárosé, ahol persze a főpolgármester pozíciója, ismertsége a közvetlen választása miatt meglehetősen erős, azonban a személyén kívül a budapestiek rendszerint keveset tudnak arról, hogy milyen hatáskörei vannak a Fővárosi Önkormányzatnak.

1990 előtt a Fővárosi Tanács hatásköre lényegesen nagyobb volt a későbbi Önkormányzaténál, főként, ha nem pusztán a jogi alapokat, hanem az egypártrendszerre jellemző informális működési sajátosságokat is figyelembe vesszük. A kerületi tanácsoknak jóval kisebb hatásköre volt a mai kerületi önkormányzatokénál, ugyanakkor a mindennapi életben rendszeresen felmerült az elmaradottabb infrastruktúrájú külső kerületek részéről, hogy „a Városház utcából nem látni a Hungária körúton túlra”. Ez a vád a kerületi önkormányzatok hatáskör-növekedésével alábbhagyott. Tény, hogy a budapesti rendszer gyakran bonyolult, és az is igaz, hogy a kooperációs kultúra fejletlensége kezdetektől fogva még nehézkesebbé tette annak működését, mégis, éppen a demokratikus kultúra hiányosságai miatt előnyösebb lehet ez a rendszer az egy központból irányítottnál, mert így a fejlődés kiegyensúlyozottabb, hiszen arról jelentős részben a kerületben döntenek.

Érdemes még megemlíteni, hogy 1990 után két jelentős, alulról induló kísérlet történt a rendszer érdemi változtatására, eltérő eredménnyel. Ezek közül az első a korábban a XX. kerülethez tartozó Soroksár Budapesten belül önálló kerületté alakítása volt, ami egy 1991-ben induló helyi kezdeményezést követően számos vita után 1992-ben rendezett népszavazás nyomán 1994-ben vált valósággá, azóta van a fővárosnak 23 kerülete. A másik, ezzel részben párhuzamosan zajló kezdeményezés Csepel Budapestből való kiválására irányult, ezt a kerület akkori polgármestere indította el, főként a beépítetlen északi területek fölötti rendelkezés megszerzése érdekében. A népszavazás 1993-ban a fővároson belül maradás mellett döntött.

Az elmúlt három évtized tehát visszaigazolta a jelenlegi, a kerületeknek Budapesten belül jelentős hatáskört biztosító rendszert, bár javítanivalók nyilván mindig vannak és leszenek is a rendszer működésében. Jelenleg ennél jóval több problémát okoznak az önkormányzatok hatásköreinek országos szintű megnyirbálásából, az intézményhálózat és a kommunális szolgáltatások nagy részének államosításából fakadó gondok, a szolgáltatások minőségét és hatékonyságát, gazdasági eredményességét illetően is.

Budapest lemaradt!

A „Budapest lemaradt” állítás 2005 környékén, az akkori ellenzékhez közel álló sajtóorgánumokban – főként az akkor irányító fővárosi vezetéssel szembeni vádként fogalmazódott meg, és terjedt szét az akkor még közel sem a mai mértékben polarizálódott sajtó más területein, és a közbeszédben. Hogy miben, vagy mi mindenben, és mihez képest volt jelentős a lemaradás, az persze akkor sem volt egyértelmű. Rendre előkerült a turizmusban vagy a toronyház-építésben, esetleg a közép-európai regionális gazdasági központi szerepért való harcban jelentkező hátrány és a leggyakoribb összehasonlítási alap Bécs, de még inkább Prága, esetenként Pozsony vagy Varsó volt.

Le kell szögezni, hogy a városok fejlettségének, szolgáltatásainak, élhetőségének nincsenek általánosan érvényes, mindenhol alkalmazható egzakt mutatói. Léteznek olyan összehasonlítások, amelyek statisztikai adatokból összeállított komplex mutatók segítségével, míg más listák felmérésekkel, az ott élők, vagy ott dolgozók megkérdezésével állítanak fel ragsorokat, amelyek – sokszor éppen az eltérő mérési módszerek, a vizsgálatba bevont különféle témakörök, a közöttük való súlyozás különbözőségei miatt – gyakran eltérő eredményekhez vezetnek. Vannak olyan listák, amelyek megalapozott – és bemutatott – módszertannal készülnek, és olyan sajtócikkek is, amelyek a tényeket figyelmen kívül hagyva tesznek különféle állításokat. Az idézett cikkben Matolcsy is példálózik: „hosszú lista következhetne Budapest hiányairól és hátrányairól a pezsgő startup világtól a versengő pénzügyi rendszerig, a nemzetközi rangú egyetemektől a minőségi turizmusig, vagy a tisztaságtól a jól szervezett közlekedésig.” Ezután mindenféle elemzés, összehasonlítás nélkül levonja a tanulságot: „A következmény ennyiből is világos: Budapest messze elmarad térségi, uniós és globális versenytársaitól.” Ez az állítássor jól mutatja a megalapozatlan általánosítás sajátosságait: mindössze hat, ötletszerűen kiragadott szempont említésével, egyetlen adat, tény, információ szerepeltetése nélkül, meg nem nevezett versenytársakkal összehasonlítva bármilyen következtetés levonható, értelemszerűen megalapozatlanul.

Feltehető persze, hogy ha egy város rendszeresen és koherens módon szerepel többféle – viszonylag megbízható – listákon, mint például Bécs, ami gyakran végez az élmezőnyben a különféle összehasonlításokban, akkor ott jobban mennek a dolgok, mint például a rendszerint az ilyen listák végén szereplő háború, vagy anarchia sújtotta afrikai vagy ázsiai nagyvárosokban, de ezek az értékelések csak nagyon nagy vonalakban lehetnek mértékadók, néhány helyezésnyi különbség, vagy változás rendszerint semmit sem jelent.

Érdekes tanulságai lehetnek például egy másfél évtizeddel ezelőtt, a legalább egy éve Budapesten élő külföldiek körében készített felmérés eredményének, amely szerint Budapest megítélése kiemelkedően jó volt a nemzetközi cégek világlátott menedzserei között, akiknek bőséges összehasonlítási alapjuk volt, míg lényegesen kevésbé voltak elégedettek a várossal a határon túlról tanulni ideérkező fiatalok. Meglepő volt az előbbi csoport véleményéből az, hogy sokan tartották kedvezőnek a város méretét, mondván, hogy elég nagy ahhoz, hogy mindenféle nagyvárosi szolgáltatás, kínálat rendelkezésre álljon, de elég kicsi ahhoz, hogy minden viszonylag gyorsan elérhető legyen, ideértve akár a budai kirándulóerdőket is.

Az is igaz, hogy a nehezen megismerhető nagyvárosoknak, amelyeket összességében kevésbé ismer a lakosságuk, az ott élők körében nehezebb népszerűnek lenniük, hiszen általában jobban szeretjük az ismert dolgokat, és ez a településekre is igaz. Korábbi nemzetközi felmérések azt mutatták, hogy a lélektani határ úgy 300 ezer lakosnál van: az ennél nagyobb városok a különböző országokban szinte minden esetben kevésbé voltak népszerűek a saját lakosságuk között, mint a kisebbek: ez magyarázta az akkor meglepő szalagcímként közölt tényt, miszerint Miskolcot jobban szeretik az ott élők, mint Budapestet.
(A szerző Hild János-díjas urbanista, várostervező)

Előzmény:
ONGJERTH RICHÁRD: A vízfej és más legendák Budapestről II.
(épített környezetünk, közélet kultúra)

Hozzászólásokra a Facebookon, a „kerek asztal csoport” -ban
van olyan lehetőség, hogy bárki elolvassa és akár reagáljon is:
https://www.facebook.com/groups/762663054098897